Max Willems

Khó có thể phủ nhận rằng thị trường điện thực chất là những cấu trúc chính sách. Các chính sách và quy định định hình việc định giá điện nhằm bù đắp chi phí, khuyến khích đầu tư và duy trì tính khả thi kinh tế ở cả khâu phát điện và khâu tiêu thụ. Trong quá trình chuyển dịch hiện nay hướng tới nền kinh tế và ngành điện phát thải carbon thấp, giá bán lẻ điện bao gồm vô số các khoản chi phí liên quan đến chuyển dịch – từ các khoản phụ thu để tài trợ hỗ trợ năng lượng tái tạo, đến mở rộng lưới điện, và các chi phí cân bằng hệ thống, quản lý nghẽn mạch, và tái điều độ. Tuy nhiên, vẫn còn khá hạn chế trong việc hiểu rõ cách thức các quốc gia sử dụng giá điện để phân bổ các chi phí này giữa các nhóm khách hàng.

Một góc nhìn so sánh về định giá bán lẻ điện giữa các nhóm khách hàng cho thấy sự khác biệt đáng kể giữa các quốc gia trong thiết kế phân bổ của các cơ chế định giá điện. Ngay cả trong khuôn khổ quy định và thị trường chung châu Âu – mà Vương quốc Anh từng là một thành viên cho đến năm 2021 – các tác động phân bổ của việc định giá điện cũng có sự khác biệt rõ rệt. Những khác biệt này không đơn thuần là kết quả kỹ thuật mà phản ánh các lựa chọn chính trị có chủ ý – những lựa chọn đang ngày càng gây tranh cãi khi điện năng chiếm tỷ trọng ngày càng tăng trong tổng tiêu thụ và chi tiêu năng lượng cuối cùng.

Bài viết này xem xét sự khác biệt của giá bán lẻ điện giữa khách hàng sinh hoạt và khách hàng công nghiệp theo thời gian, đồng thời xác định các thành phần chi phí tạo ra những sự khác biệt này tại bốn quốc gia châu Âu: Đức, Tây Ban Nha, Thụy Điển và Vương quốc Anh. Sau đó, bài viết xem xét các công cụ chính sách và quy định định hình sự biến động giá giữa các nhóm khách hàng, và phác thảo những giải thích sơ bộ về các cấu trúc kinh tế - chính trị làm nền tảng cho những lựa chọn này.

Sự khác biệt giữa các quốc gia

Các quyết định về chính sách và quy định thường nhắm vào các phân khúc khách hàng sử dụng điện cụ thể. Ở hầu hết các quốc gia, sự khác biệt chính nằm ở khách hàng sinh hoạt (household consumers) và khách hàng công nghiệp (industrial consumers), những đối tượng có đặc tính tiêu thụ khác nhau và chịu sự chi phối của các mục tiêu điều tiết khác nhau. Do đó, họ phải chịu các cơ cấu biểu giá lưới điện, tác động thuế và các cơ chế miễn giảm khác nhau.

Như Hình 1 cho thấy, chênh lệch giá điện giữa khách hàng sinh hoạt và công nghiệp có sự biến động đáng kể giữa bốn quốc gia. Tại Thụy Điển, có những thời điểm khách hàng sinh hoạt phải chịu mức giá bán lẻ cao gấp gần bốn lần so với mức giá mà các khách hàng công nghiệp lớn phải trả, trong khi ở Vương quốc Anh, giá điện sinh hoạt chỉ cao hơn chưa đến 50%. Tại Đức và Tây Ban Nha, khách hàng sinh hoạt thường phải trả mức giá cao gấp khoảng hai đến hai phẩy năm lần giá điện công nghiệp. Ngoại trừ Vương quốc Anh, khoảng cách giá giữa khách hàng sinh hoạt và công nghiệp đã ngày càng bị doãng rộng trong suốt thập niên 2010.

Hình 1: Diễn biến tỷ lệ giá điện giữa khách hàng công nghiệp và sinh hoạt tại các quốc gia

Ghi chú: Tỷ lệ giá bán lẻ điện của một hộ gia đình trung bình (nhóm DC, 2.500-4.999 kWh/năm) và khách hàng công nghiệp lớn (nhóm IF, 70.000-149.999 kWh/năm). Giá trị 2,0 có nghĩa là khách hàng sinh hoạt đang phải trả giá điện cao gấp đôi so với khách hàng công nghiệp.

Nguồn: Eurostat (2026)

Hình 2: Các thành phần giá bán lẻ điện đối với khách hàng công nghiệp và sinh hoạt

Ghi chú: Các thành phần chi phí trong giá bán lẻ điện (tính bằng EUR/kWh) của một hộ gia đình trung bình (nhóm DC, 2.500-4.999 kWh/năm) và khách hàng công nghiệp lớn (nhóm IF, 70.000-149.999 kWh/năm) trong năm 2019. Nguồn: Eurostat.

Giá điện bao gồm nhiều thành phần chi phí, và sự khác biệt trong các thành phần này giải thích phần lớn sự biến động của giá bán lẻ giữa khách hàng sinh hoạt và khách hàng công nghiệp (xem Hình 2). Tại cả bốn quốc gia, phí lưới điện, các khoản thuế và phụ thu chiếm phần lớn chênh lệch giá giữa khách hàng sinh hoạt và công nghiệp. Ở Vương quốc Anh, chi phí năng lượng và phí lưới điện là những yếu tố chi phối quan trọng nhất, trong khi các khoản thuế và phụ thu khác bù đắp một phần sự chênh lệch này bằng cách áp mức thu đối với công nghiệp cao hơn so với sinh hoạt.

Ngược lại, Thụy Điển đẩy một phần lớn hơn của chi phí hệ thống sang khách hàng sinh hoạt thông qua việc giảm phí lưới điện và thuế môi trường cho các khách hàng công nghiệp. Một xu hướng tương tự diễn ra ở Tây Ban Nha, mặc dù các khoản phụ thu năng lượng tái tạo đóng vai trò rõ nét hơn. Xét về giá trị tuyệt đối, mức bù chéo lớn nhất được ghi nhận tại Đức, chủ yếu do phí lưới điện và phụ thu năng lượng tái tạo. Hệ quả là, mặc dù chi phí năng lượng ở Đức thấp hơn đáng kể so với Vương quốc Anh đối với cả khách hàng sinh hoạt lẫn công nghiệp, giá bán lẻ điện cho sinh hoạt (bao gồm cả thuế và phụ thu) ở Đức lại cao hơn rõ rệt.

Khi điện năng ngày càng chiếm tỷ trọng lớn hơn trong cơ cấu năng lượng, những khác biệt này gây ra những hệ quả phân bổ quan trọng.

Các yếu tố thúc đẩy sự phân hóa giá

Những chính sách và quy định nào thúc đẩy sự biến động trong khoảng cách giá giữa khách hàng sinh hoạt và công nghiệp? Mặc dù việc trực tiếp quy kết những khác biệt này cho các quy định và chính sách cụ thể sẽ là một sự đơn giản hóa quá mức, nhưng một sự so sánh có cấu trúc về định giá điện có thể giúp xác định các mô hình trong thiết kế phân bổ của chính sách và quy định thị trường điện. Để làm được điều đó, việc định giá điện có thể được so sánh theo ba hạng mục, nhất quán với dữ liệu của Eurostat[1] được sử dụng:

• Năng lượng và cung cấp (Energy and supply): giá bán buôn, cộng với chi phí vận hành của các đơn vị cung cấp bán lẻ, và biên lợi nhuận.

• Phí lưới điện (Network charges): các khoản phí để thu hồi chi phí đầu tư và bảo dưỡng lưới điện truyền tải và phân phối.

• Thuế và phụ thu (Taxes and levies): các khoản thuế, phụ thu, phí và lệ phí có thể được hoàn trả (ví dụ: VAT) và không được hoàn trả được cộng vào giá điện tiêu dùng, bao gồm cả các chính sách hỗ trợ năng lượng tái tạo.

Tỷ trọng của các thành phần này biến động đáng kể giữa các quốc gia và các nhóm khách hàng. Ví dụ, thành phần năng lượng và cung cấp chiếm gần một nửa giá điện mà các hộ gia đình Anh phải trả, nhưng chỉ chiếm khoảng 20% giá điện sinh hoạt tại Đức; phần còn lại bao gồm phí lưới điện, các khoản thuế và phụ thu. Sự biến động trong khoảng cách giá giữa khách hàng sinh hoạt và công nghiệp trong từng thành phần bị chi phối bởi nhiều yếu tố, trong đó các quyết định về chính sách và quy định đóng vai trò then chốt.

Chi phí năng lượng và cung cấp chủ yếu được định hình bởi cơ sở hạ tầng và điều kiện thị trường, bao gồm cơ cấu nguồn phát và mức độ liên kết lưới điện với các thị trường lân cận. Khả năng liên kết lưới điện hạn chế đã cản trở Tây Ban Nha và Vương quốc Anh trong việc nhập khẩu điện giá rẻ. Thay vào đó, các nhà máy điện khí đã làm cơ sở thiết lập mức giá bán buôn trong số giờ mỗi năm nhiều hơn so với ở Đức và Thụy Điển. Chênh lệch giá giữa khách hàng sinh hoạt và công nghiệp trong thành phần này ít bị định hình trực tiếp hơn bởi chính sách và quy định, nhưng sự khác biệt trong các cơ hội phòng ngừa rủi ro và mức độ chịu tác động bởi giá bán buôn – được xác định một phần bởi các lựa chọn chính sách như thiết kế vùng chào giá – lại có ý nghĩa quan trọng. Tại Đức và Vương quốc Anh, các khách hàng công nghiệp có thể tận dụng các thị trường kỳ hạn có tính thanh khoản cao, trong khi khách hàng sinh hoạt thường phải trả mức phí bù (premium) cho các hợp đồng giá cố định dài hạn – điều này góp phần làm giảm chi phí năng lượng và cung cấp cho phía công nghiệp.

Phí lưới điện là yếu tố duy nhất đóng góp quan trọng nhất vào khoảng cách giá giữa sinh hoạt và công nghiệp ở cả bốn trường hợp. Tại mỗi quốc gia, biểu giá lưới điện giảm xuống khi cấp điện áp đấu nối cao hơn, công suất đấu nối lớn hơn và sản lượng tiêu thụ nhiều hơn. Chênh lệch về phí lưới điện giữa sinh hoạt và công nghiệp ở Tây Ban Nha và Thụy Điển lớn hơn đôi chút so với Đức và Vương quốc Anh vì hai lý do. Thứ nhất, cơ cấu biểu giá của Tây Ban Nha và Thụy Điển thu hồi một phần lớn hơn doanh thu lưới điện thông qua các khoản phí không dựa trên sản lượng, điều này làm tăng chi phí đơn vị đối với khách hàng sinh hoạt một cách tương đối. Thứ hai, Tây Ban Nha và Thụy Điển phân hóa biểu giá mạnh mẽ hơn theo cấp điện áp, dẫn đến phí đơn vị thấp hơn đáng kể đối với các khách hàng đấu nối ở lưới trung áp và cao áp.

Đồng thời, cả Đức và Vương quốc Anh đều cung cấp các chính sách miễn giảm rõ ràng cho các khách hàng công nghiệp rất lớn (những chính sách này chỉ được phản ánh một phần trong Hình 2). Các khoản miễn giảm này hào phóng hơn đáng kể ở Đức, nơi chúng tương đương với mức giảm 80-90% kể từ năm 2011, trong khi các ngành công nghiệp tiêu thụ nhiều năng lượng ở Vương quốc Anh chỉ mới đủ điều kiện để được miễn giảm tối đa 60% phí lưới điện kể từ năm 2024.[4]

Thuế và phụ thu là động lực chính tạo ra sự biến động giữa các quốc gia trong chênh lệch giá điện sinh hoạt - công nghiệp. Về mặt lịch sử, nguồn gốc chính của sự biến động này là mức độ và cách thức phân bổ chi phí hỗ trợ năng lượng tái tạo. Tại Đức và Tây Ban Nha, hỗ trợ năng lượng tái tạo giải thích khoảng một phần năm (20%) khoảng cách giá giữa sinh hoạt và công nghiệp, trong khi yếu tố này đóng vai trò nhỏ hơn nhiều ở Thụy Điển và Vương quốc Anh. Nhìn chung, chi phí hỗ trợ năng lượng tái tạo theo các cơ chế của Đức và Tây Ban Nha cao hơn đáng kể so với các phương pháp tiếp cận theo định hướng thị trường được sử dụng ở Thụy Điển và Vương quốc Anh. Đổi lại, Thụy Điển áp thuế môi trường lên khách hàng sinh hoạt cao hơn đáng kể so với khách hàng công nghiệp. Mặc dù từ năm 2022, Đức không còn tài trợ cho năng lượng tái tạo thông qua các khoản phụ thu trên giá điện, nhưng sự gia tăng của các loại thuế và phụ thu khác đã làm triệt tiêu hoàn toàn mức giảm giá bán lẻ như dự kiến ban đầu.

Tổng hợp lại, có hai xu hướng nổi bật giữa các quốc gia về tác động phân bổ của chính sách và quy định điện lực. Thứ nhất, phí lưới điện, thuế và phụ thu tạo ra khoảng cách giá điện sinh hoạt - công nghiệp ở Vương quốc Anh nhỏ hơn rõ rệt so với ba quốc gia còn lại. Thứ hai, chênh lệch giá ở Đức và Tây Ban Nha bị định hình mạnh mẽ hơn bởi chi phí của các chính sách hỗ trợ năng lượng tái tạo trên diện rộng so với ở Thụy Điển và Vương quốc Anh.

Hướng tới khía cạnh kinh tế chính trị học so sánh trong định giá điện

Việc thu thập những hiểu biết từ giới học giả Kinh tế Chính trị học So sánh – lĩnh vực mà cho đến nay vẫn ít chú ý đến các thị trường năng lượng – có thể góp phần giúp hiểu rõ hơn về các động lực phân bổ rộng lớn hơn đang diễn ra. Do tính chất đan xen của chúng, việc phân bổ các chi phí chuyển dịch được tính vào giá điện nhiều khả năng sẽ bị định hình bởi các động lực chính trị tương tự như các động lực chi phối việc hoạch định chính sách tài khóa và các lĩnh vực quản lý điều tiết khác.

Các nghiên cứu kinh tế chính trị học gần đây nhấn mạnh cách thức mà các thể chế như hệ thống bầu cử, các mô hình điều hòa lợi ích, cấu trúc bộ máy hành chính, và các thiết chế nhà nước phúc lợi định hình việc phân bổ các chi phí chính sách. Nhất quán với khuôn khổ này, bối cảnh thể chế của Vương quốc Anh mang lại rất ít dư địa để chuyển dịch chi phí từ phía công nghiệp sang khách hàng sinh hoạt. Hệ thống bầu cử đa số và nhà nước phúc lợi tương đối yếu của quốc gia này làm tăng độ nhạy cảm của các nhà hoạch định chính sách đối với phản ứng dữ dội từ người tiêu dùng, từ đó ngăn cản các nỗ lực đẩy chi phí sang các hộ gia đình. Đồng thời, cơ chế điều hòa lợi ích đa nguyên hạn chế khả năng của chính phủ trong việc đền bù cho các nhóm tác nhân quyền lực.

Tuy nhiên, một lăng kính thể chế tĩnh chỉ giúp chúng ta tiến xa đến một mức độ nhất định. Để giải thích cho những khác biệt mang tính sắc thái hơn trong các mô hình phân bổ ở Đức, Tây Ban Nha và Thụy Điển, sẽ hữu ích hơn nếu xem xét cách thức cấu trúc ngành trong mô hình tăng trưởng của mỗi nền kinh tế đã định hình việc hoạch định chính sách chuyển dịch năng lượng ra sao.

Trường hợp của Đức minh họa sự hội tụ giữa các mục tiêu chính sách công nghiệp và xung đột phân bổ. Mức chi phí cao của các chính sách năng lượng tái tạo phản ánh sự ưu tiên của một khu vực sản xuất quy mô lớn đối với phương pháp tiếp cận theo định hướng chính sách công nghiệp trong việc hỗ trợ năng lượng tái tạo, nhằm mục đích thúc đẩy sự trỗi dậy của một lĩnh vực công nghệ mới.^] Đồng thời, ngành công nghiệp Đức đã kiên quyết bảo vệ các đặc quyền miễn giảm đối với những chi phí chính sách này, điều này giúp giải thích tại sao vào năm 2019, khách hàng sinh hoạt phải trả mức phụ thu năng lượng tái tạo cao gần gấp đôi so với mức mà ngành công nghiệp phải trả (xem Hình 2).

Trường hợp của Tây Ban Nha chỉ ra di sản chính trị của tình trạng thâm hụt biểu giá tích tụ dưới cơ chế giá FIT (feed-in tariff) trước năm 2014. Sự thâm hụt này xuất hiện một phần là do các nhà hoạch định chính sách đã cam kết giữ ổn định hóa đơn tiền điện sinh hoạt trong bối cảnh mà sự chấp thuận của công chúng đối với các hỗ trợ năng lượng tái tạo là một vấn đề chính trị nổi bật, và tiêu dùng của hộ gia đình là động lực trung tâm của tăng trưởng kinh tế thời kỳ trước cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu. Sau cuộc khủng hoảng, khi Tây Ban Nha định hướng xuất khẩu nhiều hơn và những lo ngại về năng lực cạnh tranh công nghiệp gia tăng, các nhà hoạch định chính sách ngày càng tìm cách bảo vệ các doanh nghiệp tiêu thụ nhiều điện khỏi việc phải gánh chịu một tỷ lệ tương đương của những chi phí tích tụ này.

Ngược lại, tại Thụy Điển, chênh lệch giá điện sinh hoạt - công nghiệp ít chịu ảnh hưởng hơn nhiều từ việc hỗ trợ năng lượng tái tạo, phản ánh cơ chế chứng chỉ dựa trên thị trường và sự nhấn mạnh mạnh mẽ của nó vào hiệu quả chi phí. Thay vào đó, sự chênh lệch này phần lớn xuất phát từ việc miễn giảm hầu hết các loại thuế và phụ thu khác trên giá bán lẻ điện, nhất quán với truyền thống lâu đời về việc áp dụng thuế năng lượng ưu đãi nhằm hỗ trợ năng lực cạnh tranh của các ngành công nghiệp tiêu thụ nhiều năng lượng.  Những ngành này tiếp tục định hình các quyết định định giá điện, đặc biệt là khi quá trình điện khí hóa công nghiệp làm gia tăng các lợi ích kinh tế và chính trị.

Cách tiếp cận Kinh tế Chính trị học So sánh không chủ yếu nhằm mục đích giải thích các mức giá. Thay vào đó, nó giúp xác định các lựa chọn chính trị làm nền tảng cho sự biến động giữa các quốc gia trong việc phân bổ chi phí điện năng, cũng như bối cảnh thể chế vĩ mô mà những lựa chọn này được nhúng vào. Xây dựng dựa trên góc nhìn này, một chương trình nghiên cứu phát triển các báo cáo thực nghiệm chi tiết hơn có thể cung cấp một sự hiểu biết nhạy bén với bối cảnh về cách thức mà xung đột phân bổ định hình việc định giá điện, qua đó cung cấp cơ sở cho các chính sách nhằm thúc đẩy các cấu trúc thị trường công bằng hơn và sự ủng hộ chính trị mạnh mẽ hơn cho quá trình chuyển dịch năng lượng.

Nguồn: Link